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Der Zufall wollte es, dass die Aargauer Regierungsrätin Susanne Hochuli just am Abend zuvor auf SRF 3 freimütig ausplauderte, dass sie keine Billag-Gebühren bezahle. Schliesslich schaue sie ja weder fern, noch höre sie Radio. Auf den Hinweis des Moderators, dass sie mehrere empfangsfähige Geräte besitze und deshalb abgabepflichtig ist, sagte sie: «Wenn ich etwas nicht brauche, zahle ich auch nicht.» Rebellisch sei dies nicht.

Während ich also am Dienstagmorgen mit Natalie Rickli, Kurt Fluri und Jürg Grossen über die RTVG-Revision sprach, wusste ich zuerst noch nichts von Hochulis Äusserungen. Ich erfuhr es über unseren Blattmacher und sprach in der Folge auch die Parlamentarier darauf an. Je länger, je mehr kristallisierte sich heraus, dass eher Hochulis Verhalten und weniger das drohende RTVG-Referendum Gegenstand meines Artikels werden würden.

Obwohl ich es mir von einer ehemaligen SRG-Mitarbeiterin schlecht vorstellen konnte, ging ich zuerst davon aus, dass Hochuli schlicht nicht wusste, aufgrund ihrer zahlreichen Geräte und trotz TV- und Radio-Abstinenz Billag-Gebühren bezahlen zu müssen (ob das sinnvoll ist oder nicht, darüber kann man sich streiten – aber das ist nicht Gegenstand dieser Kolumne). Also rief ich ihren Pressesprecher an, der mir von einem «Abkommen» zwischen der Billag und ihr erzählte. Es kam mir spanisch vor, zu eindeutig schien mir die Faktenlage. Ein Abkommen zugunsten einer Regierungsrätin? Wenn das stimmte, wäre der Skandal erst recht perfekt gewesen.

In der Absicht, seine Chefin zu entlasten, sandte mir der Pressesprecher Screenshots des vermeintlichen Abkommens. Der geschickteste Schachzug war das nicht – er belastete Hochuli nämlich zusätzlich. Im zugeschickten Schreiben wies die Billag die Politikerin darauf hin, dass sie aufgrund ihrer Abmeldung «folglich alle Empfangsgeräte ausser Betrieb setzen» müsse. Dass dazu auch Handys, Computer oder ein Autoradio zählen – Hochuli selbst machte nie einen Hehl daraus, solche Geräte zu besitzen –, wurde im Schreiben explizit erwähnt.

Was tun, wenn die Fakten derart gegen einen sprechen? Fehler eingestehen, Besserung geloben, nach vorne schauen – so könnte man meinen. In der Kommunikationsmaschinerie Hochulis schien diese Sichtweise noch nicht vorzuherrschen. Zwar liess ihr Sprecher ausrichten, dass es ihr «leid tue, falls sie etwas getan haben sollte, das trotz Billag-Absolution nicht in Ordnung sein sollte». Am Tag darauf, als der Artikel also längst erschienen war, schrieb der gleiche Sprecher: Frau Hochuli werde künftig die Gebühren entrichten, «falls sie dazu verpflichtet ist». Einsicht tönt anders.

Das deutet darauf hin, dass es Hochuli eben doch in erster Linie ums Rebellentum geht. Sie schien gar richtiggehend stolz auf ihren «zivilen Ungehorsam», sonst hätte sie gegenüber dem SRF-Moderator ihre Billag-Verweigerung kaum bereits im Vorgespräch erwähnt. Weshalb für etwas bezahlen, das man nicht konsumiert? Ich kann dieser Sichtweise durchaus etwas abgewinnen – nur greift sie zu kurz.

Gerade als hochrangige Behördenvertreterin muss die Aargauer Politikerin ein vitales Interesse daran haben, dass die demokratisch legitimierten Gesetze eingehalten werden. Da muss sie selbst mit gutem Beispiel vorangehen, so wenig sie die entsprechenden Paragraphen gutheisst. Sonst leistet sie genau jenen Kräften Vorschub, die sich um demokratische Spielregeln foutieren, weil «die da oben» ja ohnehin machten, was sie wollten.

Mit der Gebührenverweigerung macht Susanne Hochuli zudem unfreiwillig Werbung für die neue Medienabgabe, die ab 2018 alle Haushalte zahlen sollen – unabhängig von der konkreten Mediennutzung und den vorhandenen Empfangsgeräten. Kontrollen, wer mit welchen Geräten welche Programme konsumiert, werden damit obsolet. Es ist die Ironie der Geschichte, dass ausgerechnet eine Billag-Verweigerin das beste Argument für eine flächendeckende Abgabepflicht liefert.

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Um die verhasste Billag loszuwerden, und mit ihr gleich auch die SRG in ihrer heutigen Form über Bord zu werfen, will das Initiativkomitee den Artikel 93 der Bundesverfassung ergänzen. Staatliche Subventionen sollen verboten werden, ebenso das Erheben von Empfangsgebühren. Und logischerweise will das Komitee dem Bund untersagen, eigene Radio- und TV-Stationen zu betreiben.

Was auf den ersten Blick plausibel und zum Erreichen des Ziels tauglich aussieht, erweist sich bei einer genaueren Betrachtung so ziemlich als das Gegenteil. Mit dem verwendeten Terminologie im Initiativtext, droht der Schuss nach hinten loszugehen und das Begehren wirkungslos zu verpuffen.

Beginnen wir bei den Subventionen. «Er [der Bund] subventioniert keine Radio- und Fernsehstationen», soll als neuer Absatz 4 im Medienartikel verankert werden. Das ist der erste Streich. Mit einem Subventionsverbot wäre der «Gebühren-Abzocke» praktisch der Garaus gemacht – oder eben auch nicht. «Gebühren als solche sind sicher keine Subventionen», teilt Staatsrechtler und Alt-Ständerat René Rhinow auf Anfrage mit. Das Initiativkomitee stellt sich dagegen auf den Standpunkt, dass es sich bei den Empfangsgebühren sehr wohl um Subventionen handle. Florian Maier, Co-Präsident des Komitees, zitiert dazu aus dem Subventionsgesetz. Dass dies ein untauglicher Versuch ist, zeigt die Nachfrage beim Finanzdepartement: «Da Radio- und Fernsehgebühren nicht über den Bundeshaushalt abgerechnet werden, handelt es sich auch nicht um eine Bundessubvention im eigentlichen Sinne.» Von einem Subventionsverbot im Medienbereich wären lediglich Swissinfo, 3Sat und TV5 betroffen, die zu Teilen direkt vom Bund finanziert werden.

Auch die «Empfangsgebühren», der zweite zentrale Terminus im Initiativtext, erweisen sich als nicht besonders geeignet, um die Finanzierung von Radio und TV mit öffentlichen Mitteln künftig zu unterbinden. «Der Bund oder durch ihn beauftragte Dritte dürfen keine Empfangsgebühren erheben», schlägt das Komitee als neuer Absatz für den Medienartikel vor. Das Problem: Die Empfangsgebühren sind auf bestem Weg, abgeschafft zu werden. Das ist ein Kernpunkt der laufenden Revision des Radio- und Fernsehgesetzes. In Zukunft wird der öffentliche Rundfunk in der Schweiz über eine allgemeine Medienabgabe alimentiert, die eben gerade keine Empfangsgebühr mehr ist, weil die Abgabepflicht nicht mehr am Vorhandensein eines empfangsbereiten Geräts anknüpft. Der unterschiedliche Charakter der beiden Finanzierungsformen kommt auch in der Terminologie des «Systemwechsels» zum Ausdruck.

Ob Abgabe oder Gebühr ist Florian Maier vom Initiativkomitee indes einerlei: «Ich denke kaum, dass bei einem verfassungsmässigem Verbot von ‹Empfangsgebühren› eine ‹Medienabgabe› erlaubt sein soll. Ansonsten könnte man jedes Verbot durch eine Neubenennung mit marginalen Änderungen umgehen.» Man habe diesen Begriff gewählt, weil nach geltendem Recht und bis auf Weiteres Empfangsgebühren erhoben werden. Dennoch bleibt unverständlich, warum das Komitee den Passus nicht eine Formulierung gewählt hat, die jede Form einer Zwangsabgabe zur Medienfinanzierung verbietet. Der gewählte Initiativtext lässt zumindest Spielraum für ein Weiterbestehen einer Inkassostelle, vielleicht sogar die Billag.

Dass das Komitee stärker der eigenen Propaganda vertraut als der medienpolitischen Realität, zeigt auch ein weiterer Absatz: «Der Bund betreibt in Friedenszeiten keine eigenen Radio- und Fernsehstationen.» Klingt markig, bliebe aber ganz und gar wirkungslos. Denn die Staatsunabhängigkeit der Medien ist bereits in Artikel 93 Absatz 3 der Bundesverfassung festgehalten. Im Rahmen der laufenden Revision des Radio- und Fernsehgesetzes soll die Unabhängigkeit noch stärker als bisher verankert werden. Mit dem expliziten Staatssenderverbot moppelt die Initiative doppelt. Das ist gut gemeint, aber schlecht formuliert.

Unter dem Strich bleibt vom vermeintlich radikalen Vorhaben nicht mehr viel übrig. Die Anti-Billag-Initiative stellt sich zum frühstmöglichen Zeitpunkt selbst ein Bein. Sollten die Unterschriften zustandekommen und die Initiative vom Volk angenommen werden, würde der fahrlässig formulierte Text für erhebliche Unsicherheiten bei der Umsetzung sorgen. Zwar ist bei der Auslegung nicht nur auf die Terminologie abzustützen, sondern auch auf den Willen der Initianten. Ein entgegenstehender Wortlaut vermag die kommunizierte Absicht allerdings nur begrenzt zu korrigieren. Für die medienpolitische Diskussion rund um die Rolle von SRG und Service public ist die Initiative unter diesen Vorzeichen ein denkbar schlechter bis unbrauchbarer Beitrag.

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Nur haben sich in der Zwischenzeit die Medien massiv gewandelt. Empfangsgeräte befinden sich überall. 20 Millionen UKW-Radios gibt es allein in der Schweiz. Das sind pro Kopf zweieinhalb Geräte. Mehr als fünf Millionen TV-Apparate stehen in Schweizer Wohnungen, das sind fast 1,5 Fernseher pro Privathaushalt. Das gleiche Bild bei den Smartphones. Die Hälfte aller acht Millionen Einwohner nutzt heute ein internetfähiges Mobiltelefon, das auch Radio und TV empfangen kann. Kurz: Jeder hat überall Zugang zu elektronischen Medien.

Alle nutzen Radio und TV
Damit haben sich die Grundlagen für die Gebührenerhebung in einem zentralen Punkt geändert: Wenn praktisch alle Personen in der Schweiz Radio und TV nutzen, erübrigt sich die Anbindung der Abgabepflicht an das Vorhandensein eines Empfangsgeräts. Deshalb sollen alle gleichermassen zahlen. Von der Abgabe befreit würden wie bisher Bezügerinnen und Bezüger von AHV- und IV-Ergänzungsleistungen.

Dass man den Finanzierungsmodus den veränderten Bedingungen anpassen müs­s­te, ist bereits seit längerem ein Thema. Vor vier Jahren verlangte eine Nationalratskommission vom Bundesrat, eine Vorlage auszuarbeiten für ein neues System der Empfangsgebühr, «in welchem grundsätzlich alle Haushalte und Betriebe eine Abgabe bezahlen sollen». Daran hat seither niemand mehr gerüttelt. Da ein Systemwechsel nicht im Grundsatz bestritten wird, dreht sich die Diskussion um Detailfragen, wie die Zahlungspflicht der wenigen Nichtnutzer. Totalabstinenten lassen sich an einer Hand abzählen. Ausser ein paar Asketen, Hippies und Lebenskünstlern koppelt sich heute kaum jemand freiwillig vom omnipräsenten Medienrauschen ab.

Gegner der allgemeinen Medienabgabe verlangen dennoch ein Opting-out. Will heissen: Wer kein Gerät nutzt, soll sich abmelden und von der Abgabe befreien können. Die zuständige Kommission des Nationalrats hat dem Anliegen allerdings nicht stattgegeben. Schliesslich bringt die allgemeine Zahlungspflicht auch einen erheblichen Vorteil mit sich. Die Billag-Kontrollen fallen weg. Wenn alle zahlen müssen, braucht man nicht mehr zu überprüfen, ob jemand schwarz fernsieht oder Radio hört. Gegner der Vorlage stehen vor einem Dilemma. Denn mit einem Opting-out braucht es weiterhin Kontrollen, um zu überprüfen, ob die abgemeldeten Personen auch tatsächlich kein Radio und TV nutzen.

Medien­abgabe soll ­Demokratie stützen
Auch wenn der Systemwechsel als evolutive Weiterentwicklung und natürliche Anpassung an das veränderte Nutzungsverhalten gepriesen wird, hat die allgemeine Zahlungspflicht tiefer greifende medienpolitische Implikationen. Die neue Abgabe soll einem höheren Zweck dienen. Es geht nicht mehr nur um die Finanzierung von Radio und Fernsehen, sondern um die Demokratie als solche. Der Bundesrat schreibt: «Die direkte Demokratie in der Schweiz ist heute auf Radio und Fernsehen angewiesen und wäre ohne diese Medien kaum mehr funktionsfähig.»

Das heisst: öffentlicher Rundfunk als Voraussetzung für eine funktionierende
 Demokratie. Die Behauptung lässt sich indes nur schlecht überprüfen. Denn dazu müsste man die gebührenfinanzierten Programme abschalten und schauen, ob die Demokratie tatsächlich kollabiert. Für die SRG und die privaten Gebührensender bedeutet der Systemwechsel deshalb eine noch stärkere Verpflichtung auf ihren Leistungsauftrag. Was dies im konkreten Fall bedeutet, wie sich das allenfalls auch im Programm niederschlägt, dazu hat man bis jetzt noch wenig bis nichts vernommen.

SRG fürchtet Mindereinnahmen
Bei der SRG gilt derweil die grösste Sorge dem Geld. Auch nach dem Systemwechsel erwartet die SRG gleich hohe Einnahmen wie mit den heutigen Empfangsgebühren. Doch sie fürchtet finanzielles Ungemach. Grund dafür ist der von Behörden und Bundesrat immer wieder genannte Betrag von 400 Franken pro Haushalt. Das wären gut 60 Franken weniger als heute. Bei der SRG bestehen Zweifel darüber, ob eine flächendeckende Zahlungspflicht tatsächlich zu einer Reduktion führen würde. Schliesslich gibt es nicht allzu viele Haushalte, die heute keine Gebühren zahlen. Am Ende wird, wie bisher, der Bundesrat die Höhe der Abgabe festlegen.

Die Vorlage soll noch in diesem Jahr in die Eidgenössischen Räte kommen. Da es nicht um den Grundsatz geht, werden Detailfragen im Zentrum der parlamentarischen Beratung stehen. Neben der Beitragshöhe und dem Opting-out wird es dabei auch um das Inkasso der neuen Abgabe gehen.

Eine Erhebung über die direkte Bundessteuer will der Bundesrat nicht, weil dies eine Verfassungsänderung erforderte. Das hätte einen längeren Rechtssetzungsprozess zur Folge. Ein neues System wäre «nicht innert sachdienlicher Frist zu realisieren», schreibt der Bundesrat. Zum anderen würde eine Finanzierung über die Steuern die Staatsunabhängigkeit von Radio und Fernsehen infrage stellen. Damit bleibt der Weg über eine Inkassostelle, wie sie für die aktuellen Gebühren von der Billag erfüllt wird. Auch für das Inkasso der geplanten Medienabgabe käme die Billag infrage. Gemäss dem Gesetzesvorschlag ist vorgesehen, den Auftrag auszuschreiben. Klar ist: Die künftige Inkassostelle bräuchte keine Kontrolleure mehr. Die Billag müsste im Fall des Zuschlags Personal abbauen. Für die abgabepflichtigen Haushalte wäre das ein gutes Signal, weil die Kosten für den administrativen Aufwand sinken würden.

Wenig realistisch scheint eine Beseitigung der Billag mittels Volksinitiative. Eine Einzelperson aus der Ostschweiz versucht bereits zum zweiten Mal, die Billag und damit die öffentliche Rundfunkfinanzierung komplett abzuschaffen. Die erste Unterschriftensammlung musste mangels Sammelerfolgs frühzeitig abgebrochen werden. Auch andere radikale Vorschläge zur Umgestaltung oder Abschaffung der Radio- und TV-Finanzierung gehören ins Reich der kurzfristigen Online-Empörung. Damit ist der Weg vorgespurt für den Systemwechsel.

Neues System auf solider Grundlage
Gerade weil mit der Vorlage die Grundsatzfrage gestellt wird nach der Leistung von Radio und Fernsehen für Gesellschaft und Staat, stünde es einer Demokratie gut an, darüber die Bevölkerung befinden zu lassen. Wenn der Service public tiefer verankert werden soll, erfordert dies eine solide Legitimation, die mittels Volksabstimmung erreicht werden könnte. Eine Zustimmung der Bevölkerung zum Systemwechsel wäre ein starkes Vertrauensbekenntnis zum ­öffentlichen Radio und Fernsehen. Eine ­Ablehnung hätte dagegen keine unmittelbaren Folgen, da damit «nur» ein neues ­Finanzierungsmodell verworfen würde.

Ein solches Misstrauensvotum müsste indes Anlass zur Diskussion über Rolle und Aufgaben des Service public geben. Eine Abstimmung ist bisher nicht vorgesehen. Nur wenn jemand das Referendum ergreift, kommt die Vorlage an die Urnen. Als einzige Partei lehnt bisher die SVP den Systemwechsel grundsätzlich ab. Ob sie mit einem Referendum dagegen vorgeht, steht erst fest, wenn das Parlament das revidierte Radio- und Fernsehgesetz verabschiedet hat. Bis es so weit ist, wird es wohl noch rund zwei Jahre dauern.

Dieser Artikel wurde zuerst veröffentlicht in LINK Nr. 1/2014, der Mitgliederzeitschrift der SRG Deutschschweiz.

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