Anstatt die Frage zu beantworten, wich Sommaruga aus und sagte mit anderen Worten, was sie schon zuvor gesagt hatte: Es sei zentral, Redaktionen vor Ort zu haben; die Leute beschäftige es, wenn Zeitungen verschwinden. Mit viel gutem Willen kann man die Aussage der Bundesrätin als indirekte Antwort auf die Frage interpretieren: Damit weiterhin Zeitungen aus den Regionen berichten können, brauche es die indirekte Presseförderung. Und mit noch mehr gutem Willen liesse sich Sommarugas Aussage sogar so verstehen, dass sich diese Fördermassnahme irgendwie positiv auf die Medienvielfalt auswirken könnte.

Die Politik hatte es in all den Jahren versäumt, genauer zu definieren, was sie mit der indirekten Presseförderung genau bezwecken will.

In der Vergangenheit hatte der Bundesrat immer wieder auf die Wirkungslosigkeit der indirekten Presseförderung hingewiesen. Als er sie deshalb abschaffen wollte, lief er beim Parlament auf, das daran festhielt. Auch darum liegt der Schwerpunkt im Massnahmenpaket auf diesem Förderinstrument. Insgesamt 70 Millionen Franken sollen die Post und andere Zustellorganisationen zusätzlich erhalten, um Zeitungen und Zeitschriften zu günstigen Konditionen versenden und verteilen zu können. Das ist der grösste Posten im Medienpaket, das am 13. Februar 2022 zur Abstimmung gelangt.
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Das Förderpaket in Kürze

Obwohl es die indirekte Presseförderung bereits seit 1849 gibt, existieren keine verlässlichen Aussagen zu einer positiven Auswirkungen auf die Presse- und Meinungsvielfalt. Selbst die Medienforschung bleibt hierzu im Ungefähren. «Wie sich die Presseförderung auf die publizistische Vielfalt und schliesslich auf die Meinungsvielfalt auswirkt, ist schwierig abzuschätzen», steht in einer Evaluation der Presseförderung von 2010. Dieser Bericht des privaten Forschungsbüros «Ecoplan» ist eines der wenigen, wenn nicht das einzige Dokument, das – einigermassen erfolglos – einen Zusammenhang zu ergründen versucht zwischen der indirekten Presseförderung und der Medienvielfalt.

Es überrascht nicht, dass selbst Fachleute kein deutlicheres Bild zeichnen können. Denn die Politik hatte es in all den Jahren versäumt, genauer zu definieren, was sie mit der indirekten Presseförderung genau bezwecken will. Bis 2007 profitierten alle abonnierten Zeitungen und Zeitschriften von der Posttaxenverbilligung. Dann stellte die Politik die «Giesskanne» ab und gewährte den Rabatt nur noch Titeln mit einer Auflage bis maximal 40’000 Exemplaren und einem redaktionellen Anteil von mindestens der Hälfte des Blattumfangs. Unklar blieb aber, ob damit nur die Lokal- und Regionalpresse gefördert werden sollte oder auch kleinere Titel mit überregionaler Reichweite. «Diffuse Zielvorstellungen erschweren zudem die Überprüfbarkeit der Zielerreichung», hielt der «Ecoplan»-Bericht dazu fest.

Belegen lässt sich einzig die unmittelbare Wirkung für die einzelnen Unternehmen, deren Budget die Presseförderung entlastet.

Seither sind die Zielvorstellungen nicht deutlicher geworden. Mit dem Medienpaket soll die 2008 eingeführte Auflagenobergrenze wieder aufgehoben werden, aber die kleineren Zeitungen würden dank eines degressiven Zahlmodells stärker profitieren als die grossen. Ob sich damit die Medien- und Meinungsvielfalt erhalten oder gar stärken lässt, bleibt aber offen.

Belegen lässt sich einzig die unmittelbare Wirkung für die einzelnen Unternehmen, deren Budget die Presseförderung entlastet. Darum weibeln die Verlage für das Medienpaket und für die zusätzlichen Rabatte auf den Zeitungsvertrieb. In manchen Fällen könnte das Ausbleiben weiterer finanzieller Entlastung drastische Folgen haben. Susanne Lebrument von Somedia nennt als Sparszenario die Zusammenlegung von Zeitungen aus ihrem Verlag. Das wäre dann ein Verlust an Vielfalt – aber trotzdem kein Beleg für die Wirksamkeit der indirekten Presseförderung. Sparentscheide hängen nicht von einem einzelnen Faktor ab.

Selbst wenn die Stimmberechtigten in der Abstimmung vom 13. Februar 2022 die zusätzlichen 70 Millionen Franken für die indirekte Presseförderung annehmen sollten, gibt es keine Garantie dafür, dass diese die Existenz der heute noch erscheinenden Regional- und Lokalzeitungen mittelfristig sichern können. Wenn Abozahlen und Werbeerträge weiter zurückgehen, wovon auszugehen ist, dann ist die Entlastung bei den Vertriebskosten ein Tropfen auf den heissen Stein. Vielleicht (über-)lebt die eine oder andere Zeitung dank Presseförderung etwas länger. Mit dem hehren Ziel, damit «die Presse- und Meinungsvielfalt zu erhalten», hat das aber wenig zu tun. Auch die 70 Zeitungen, die seit 2003 ihr Erscheinen eingestellt haben, profitierten von ermässigten Posttarifen – und überlebten trotzdem nicht.

Wenn auch in Zukunft trotz Subventionen Zeitungen eingestellt werden, erschallt bestimmt der Ruf nach einem weiteren Ausbau der Presseförderung.

Eine Weiterführung der indirekten Presseförderung wäre nur dann sinnvoll, wenn sich deren Wirksamkeit und Wirkung belegen liesse. Weil solche Angaben aber fehlen, können die Stimmberechtigten gar nicht richtig beurteilen, ob sie einem tauglichen Instrument zustimmen oder ein Fass ohne Boden öffnen. Denn wenn auch in Zukunft trotz Subventionen Zeitungen eingestellt werden, erschallt bestimmt der Ruf nach einem weiteren Ausbau der Presseförderung.

Unabhängig davon, ob die Presseförderung ausgebaut oder auf bisherigem Niveau weitergeführt wird, tun die zuständigen Behörden gut daran, gründlich evaluieren zu lassen, was dieses Instrument bisher bewirkt hat. Dann müsste Bundesrätin Sommaruga auch nicht mehr ausweichend antworten auf die Frage nach der Wirksamkeit der Presseförderung.

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In der inzwischen mehr als 170-jährigen Geschichte der Presseförderung erhielt die Post mal grössere, mal kleinere Beträge zugesprochen, die sie den Verlagen als Rabatt auf die Kosten für die Zeitungszustellung weitergeben konnte. Das Modell hält sich bis heute.

Mit dem vom Parlament im letzten Juni beschlossenen Förderpaket erreichte der Subventionsbetrag einen neuen Höchstwert. Die Postzustellung von Zeitungen tagsüber und neu auch die Frühzustellung sollen während sieben Jahren mit insgesamt 90 Millionen Franken aus der Bundeskasse mitfinanziert werden; das sind pro Jahr 60 Millionen mehr als die bisherige Vergünstigung der Postzustellung.

Anders als bei früheren Erhöhungen des Subventionsbetrags hat diesmal die Stimmbevölkerung das letzte Wort. Ein Referendum aus Kreisen rechter Kleinverlage ist nach Angaben des Komitees am 8. September 2021 zustande gekommen. Die Beglaubigung der erforderlichen 50’000 Unterschriften steht noch aus.

Die Gegner einer ausgebauten staatlichen Medienförderung kritisieren insbesondere eine, wie sie meinen, gefährliche Staatsabhängigkeit der Medien, oder wie sie im Argumentarium schreiben: «Die Staats-Subventionen bedeuten das Ende der freien und unabhängigen Medien in der Schweiz.»

Es steht zwar nicht zum Besten mit dem Journalismus, dies aber zuletzt wegen dem seit jeher subventionierten Zeitungsvertrieb.

Mit Blick auf die lange Geschichte der indirekten Presseförderung hiesse dies, dass schon heute und seit 172 Jahren der Grossteil der Schweizer Zeitungen nicht frei und unabhängig berichten können, weil sie der Staat am Gängelband führt. Das ist natürlich Unsinn. Es steht zwar nicht zum Besten mit dem Journalismus, dies aber zuletzt wegen dem seit jeher subventionierten Zeitungsvertrieb.

Etwas anders sieht es bei der geplanten Förderung von Online-Medien aus, wo das Geld direkt den Unternehmen zukommen soll. Doch die inhaltlichen Vorgaben eignen sich keineswegs, um die Berichterstattung zu beeinflussen und die Unabhängigkeit zu gefährden. Bei den privaten Lokalradios und Regionalfernsehen, die weit strengere Anforderungen zu erfüllen haben, damit sie Gebührengeld erhalten, spricht schliesslich auch niemand von «Staatssendern».

Das Problem der Medienförderung ist daher nicht die Gefahr der Staatsabhängigkeit, sondern wenn schon die Wirkungslosigkeit hinsichtlich des politischen Ziels, dank der Subventionen die Presse- und Meinungsvielfalt zu erhalten.

«Wenn der Bund die notleidende Lokal- und Regionalpresse unterstützen soll, müsste das mit gezielten Beiträgen erfolgen.»
Bundesrat zur Presseförderung 1999

In seinem Bericht «über die Prüfung der Bundessubventionen» hielt der Bundesrat bereits 1999 unmissverständlich fest: «Dieser Mitteleinsatz ist ineffizient. Wenn der Bund die notleidende Lokal- und Regionalpresse unterstützen soll, müsste das mit gezielten Beiträgen erfolgen. Auf diese Weise könnte mit bedeutend weniger Mitteln mehr erreicht werden. Der Bundesrat ist deshalb der Auffassung, dass diese Giesskannensubvention so rasch wie möglich durch eine effizientere Lösung zu ersetzen ist.»

Zu einem ähnlich kritischen Befund kam elf Jahre nach dem Bundesrat auch eine Studie im Auftrag des Departements Uvek. In einer «Evaluation der Presseförderung» anerkannte 2010 das private Forschungsinstitut Ecoplan zwar, dass das Geld «für die Regional- und Lokalpresse einen wichtigen Beitrag» darstelle. Ohne Subventionen müssten die Abopreise entsprechend angehoben werden, was einen Leserschwund zur Folge hätte. Aber die «Wirksamkeit der Presseförderung hinsichtlich der politischen Ziele der publizistischen Vielfalt sowie der staatspolitischen Relevanz der Presse ist hingegen sehr begrenzt.» Als Mittel gegen Konzentration und Abbau sei die indirekte Presseförderung nicht wirksam genug.

Gerade für kleinere und mittelgrosse Verlage bietet das Fördergeld eine wichtige und willkommene Entlastung.

Dass die Politik dennoch bis heute daran festhält, liegt vor allem daran, dass es dazu keine «glaubwürdige Alternative» gibt. Als der Bundesrat 2012 ein Sparpaket schnürte, stand auch die Presseförderung auf der Streichliste. Das Parlament pfiff aber die Regierung zurück und hielt an der indirekten Presseförderung fest – solange eben «keine glaubwürdige Alternative gefunden ist».

Gerade für kleinere und mittelgrosse Verlage, deren Kosten für den Zeitungsvertrieb trotz Ausdünnung des Abonnentenstamms gleich bleiben, bietet das Fördergeld eine wichtige und willkommene Entlastung.

Wenn die Grossverlage schon vom Geldsegen aus Bundesbern mitprofitieren, interessiert natürlich, welche Leistungen sie dafür erbringen.

Von den Subventionen profitieren aber auch ertragsstarke Unternehmen, die eine finanzielle Entlastung gar nicht nötig hätten, allen voran die TX Group / Tamedia. Eine Auswertung der MEDIENWOCHE der bis dahin nicht öffentlich zugänglichen Zahlen zur indirekten Presseförderung zeigte 2016, dass die damalige Tamedia in der Periode 2013/14 den grössten Rabatt auf den Vertrieb ihrer Zeitungen erhielt. Daran dürfte auch das vom Parlament beschlossene degressive Modell nichts ändern, wonach «die Ermässigungen tiefer sind, je höher die Auflage ist».

Wenn die Grossverlage schon vom Geldsegen aus Bundesbern mitprofitieren, interessiert natürlich, welche Leistungen sie dafür im Sinne der «Erhaltung einer vielfältigen Regional- und Lokalpresse» zu erbringen gedenken. Schliesslich standen und stehen auch bei Tamedia und CH Media die Zeichen in den letzten Jahren auf Abbau und Konzentration. Vermag die Medienförderung daran etwas zu ändern?

Für Tamedia antwortete auf eine entsprechende Anfrage der MEDIENWOCHE Unternehmenssprecherin Nicole Bänninger: «Wenn wir mehr finanzielle Mittel erhalten, werden wir dies in unserer Planung berücksichtigen. Die Presseförderung hilft, Risiken abzudecken, wir dürfen uns aber nicht darauf abstützen, sondern müssen aus eigener Kraft eine nachhaltige Geschäftsbasis herstellen.» Dass Tamedia darauf verzichtet, Redaktionen zusammenzulegen, wie das derzeit in Bern mit «Bund» und «Berner Zeitung» geschieht, oder sogar in den Lokaljournalismus investiert – Fehlanzeige.

Ähnlich liest sich die Stellungnahme von CH Media, was sie als Gegenleistung im Sinne des Subventionszwecks bieten würden. Sprecher Stefan Heini formuliert es so: «Wir beschäftigen rund 800 Journalistinnen und Journalisten in den Bereichen Print/Online, TV und Radio und zwar schwerpunktmässig im Lokaljournalismus. Die Presseförderung trägt zum Erhalt der Medienvielfalt bei und unterstützt die digitale Transformation dieser demokratierelevanten journalistischen Produkte.»

Die vom Parlament beschlossenen Massnahmen sind ein Kompromiss, respektive ein ganzes Bündel von Kompromissen.

Davon geht auch die für die Medien zuständige Bundesrätin Simonetta Sommaruga aus. In den Beratungen zum Medienförderungspaket sagte sie sinngemäss, die Medien sollten mit der Bundeshilfe tragfähige Modelle aufbauen können in kommenden Jahren. Ob das mit der Aufrüstung von der Giesskanne zum Sprinkler besser gelingt als bisher, soll eine Evaluation der ausgebauten Medienförderung nach vier Jahren zeigen.

Die vom Parlament beschlossenen Massnahmen sind ein Kompromiss, respektive ein ganzes Bündel von Kompromissen. Gleichzeitig ist es auch das maximal Mögliche, das der verfassungsrechtliche Rahmen und die politischen Mehrheitsverhältnisse gegenwärtig zulassen. Eine zielgerichtetere Förderung journalistischer Leistung in Print- und Online-Medien, etwa nach dem Vorbild der Medienabgabe von Radio und Fernsehen mit Konzessionen und Leistungsaufträgen, wird es so schnell nicht geben in der Schweiz.

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Die Politik hat den Ruf erhört, zumindest in Teilen. Profitieren heute nur kleinere Titel von einem reduzierten Zustelltarif der Post, will der Bundesrat nun auch Zeitungen mit einer Druckauflage von mehr als 40’000 Exemplaren entlasten. Was auch heisst, dass grosse Blätter wie der «Tages-Anzeiger» oder die «Berner Zeitung» staatlich unterstützt werden könnten.

Die Gewinnorientierung spielt bei der Förderung der Lokal- und Regionalpresse keine Rolle.

Nun bestreitet niemand die prekäre Situation der gedruckten Presse. Die ultimative Forderung nach staatlicher Stütze irritiert trotzdem. Denn viele der Blätter, die neu in den Genuss von vergünstigten Zustelltarifen kämen, werden von Verlagen herausgegeben, die wirtschaftlich solid dastehen; allen voran die neue TX Group (vormals Tamedia).

Wie kann es sein, dass ein Medienunternehmen, das Jahr für Jahr Millionengewinne erwirtschaftet, die hohle Hand macht und gute Chancen hat, noch stärker als heute schon von der indirekten Presseförderung zu profitieren? Die Antwort ist einfach: Die Gewinnorientierung spielt bei der Förderung der Lokal- und Regionalpresse keine Rolle. Weder Gesetz noch Verordnung sehen eine entsprechende Regelung vor. So greifen im Fall der indirekten Presseförderung die Bestimmungen des Subventionsgesetzes nicht, wonach Finanzhilfen nur dann angebracht sind, wenn «die zumutbaren Selbsthilfemassnahmen und die übrigen Finanzierungsmöglichkeiten nicht ausreichen».

Dass ein potenter Mischkonzern wie die TX Group für seine schwächelnden Tageszeitungen staatliche Hilfe beansprucht, erklärt sich auch aus dem neuen Organigramm der ehemaligen Tamedia. Die Abo-Presse wird jetzt als eigenes Unternehmen unter einem Holdingdach geführt. Für sich allein betrachtet erscheint es so nachvollziehbar, dass dieser Bereich nur noch mit externer Hilfe überlebensfähig ist. Eine interne Quersubventionierung schliesst das Unternehmen aus. Darum soll nun der Staat helfen.

Bis im Sommer will der Bundesrat dem Parlament ein Paket mit Massnahmen für die Medienförderung vorlegen.

Beschlossen ist zwar noch nichts, aber der Weg ist vorgespurt. Sowohl der Bundesrat als auch die zuständigen Kommissionen von National- und Ständerat sprechen sich für eine Ausweitung der indirekten Presseförderung aus – zwar nicht im von den Verlegern geforderten Mass, aber doch substanziell. Von heute 30 Millionen Franken pro Jahr soll der Betrag auf 50 Millionen angehoben werden, mit denen die Lokal- und Regionalpresse unterstützt werden soll. Mit einem Entscheid darf noch in diesem Jahr gerechnet werden. Bis im Sommer will der Bundesrat dem Parlament ein Paket mit Massnahmen vorlegen. Darin sind auch Vorschläge enthalten für die finanzielle Unterstützung von Online-Medien.

Medienpolitiker von links bis rechts sind indes nicht willens, den Wunschkatalog der Verleger einfach so durchzuwinken. Einer von ihnen ist Michael Töngi, grüner Nationalrat aus Luzern und Präsident der für Mediengeschäfte zuständigen Kommission. Er sehe zwar «keine Möglichkeit, die Presseförderung nach der Rendite der Unternehmen auszugestalten», teilt Töngi auf Anfrage mit. «Aber die Grösse der Unternehmen, gemessen an der Auflage ihrer Zeitungen, sollte mit einer gestaffelten Unterstützung berücksichtigt werden, also kleinere stärker als grössere.» Ausserdem sollten Unternehmen, die Presseförderung beanspruchen, nicht auch noch Subventionen für Online-Medien erhalten. Aber vor allem müsse es jetzt angesichts des Medienwandels «rasch gehen» mit der Fördergesetzgebung.

«Im Grundsatz sind die Kriterien für eine Unterstützung zu verschärfen.»
Christian Wasserfallen, Nationalrat FDP

Handlungsbedarf sieht auch der Berner FDP-Nationalrat Christian Wasserfallen. Er ist wie Töngi Mitglied der Medienkommission des Nationalrats. «Im Grundsatz sind die Kriterien für eine Unterstützung zu verschärfen und die Rechnungen der begünstigten Unternehmen komplett transparent auszugestalten», hält Wasserfallen fest. So sollten auch die wirtschaftlichen Verhältnisse der Medienunternehmen in die Unterstützungskriterien einbezogen werden. «Für eine Erhöhung der indirekten Presseförderung biete ich nicht Hand, wenn damit Medienunternehmen unterstützt werden, die heute solid finanziert sind», so der freisinnige Parlamentarier.

Nicht nur bei der Presse stellt sich die Frage, ob die Begünstigten nicht selbst über ausreichend Mittel verfügen und eine öffentliche Unterstützung eigentlich unnötig ist. So erhält die Nachrichtenagentur Keystone-SDA seit 2019 jährlich zwei Millionen Franken Bundessubventionen. Nach den turbulenten Jahren mit Streik, Fusion und Entlassungen sorgt dieses Geld für etwas Stabilität im redaktionellen Kerngeschäft. Doch die Agentur möchte noch mehr Geld. Um die Voraussetzungen zu schaffen für eine weiterreichende öffentliche Finanzierung, ob über Subventionen oder Stiftungsgelder, plant Keystone-SDA die Agenturtätigkeit in ein Non-Profit-Unternehmen auszulagern. Nur: Wenn Keystone-SDA in anderen Bereichen weiterhin Gewinn erwirtschaftet, könnte dieses Geld genauso gut den defizitären Geschäftsteil mittragen. Doch offensichtlich hat Keystone-SDA von seinem Aktionär TX Group (ex-Tamedia) gelernt: Keine interne Quersubventionierung, dafür öffentliche Subventionen.

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Dabei könnte alles ganz einfach sein: Das Bundesamt für Kommunikation, seit zwei Jahren zuständige Behörde für die indirekte Presseförderung, veröffentlicht jährlich die gewährten Rabatte auf die Zeitungszustellung. Eine Excel-Tabelle mit der Anzahl Exemplare pro Verlag und dem darauf gewährten ermässigten Versandtarif der Post. So geht das aber nicht. Presseförderung bleibt vorerst Verschlusssache. Öffentlich bekannt ist lediglich die Gesamtsumme der Subvention, welche die Post erhält, sowie die unterstützungsberechtigten Zeitungstitel, denen die Post einen rabattierten Versandtarif gewährt.

Im November 2014 stellte die MEDIENWOCHE in der Person des Autors ein Zugangsgesuch beim Bakom für die Einsicht in die Zahlen der Presseförderung. Für eine Mehrheit der Verlage stellt diese Transparenz kein Problem dar. Elf Unternehmen aber traten dagegen auf, woraufhin der Öffentlichkeitsbeauftragte EDÖB ein Schlichtungsverfahren zwischen den Parteien einleitete. Im jüngst veröffentlichten Ergebnis stützt der EDÖB das Bakom in seinem Transparenzbemühen und empfiehlt, die  Zahlen der Presseförderung zu veröffentlichen. Von den elf Verlagen, die sich anfänglich querstellten, verlangen nun deren sechs eine anfechtbare Verfügung, um allenfalls eine Klärung vor Gericht anstrengen zu können.

Die nun im Verfahren verbleibenden Verlage, die der EDÖB in seiner Empfehlung nicht namentlich nennt, sehen in der Offenlegung der Tarife eine Verletzung ihres Geschäftsgeheimnisses. «Dies unter anderem deshalb, weil aus den entsprechenden Informationen Rückschlüsse auf die Position eines bestimmten Titels im Pressemarkt» gezogen werden könnten, fürchten die Verlage. Dem hält das Bakom entgegen, dass eine Bekanntgabe der Zahlen weder den Markt verzerren, noch den Verleger ein Wettbewerbsvorteil genommen würde. Allein die Tatsache, dass 52 Verleger der Veröffentlichung ihrer Zahlen bedenkenlos zustimmten, relativiert in diesem Zusammenhang die Bedeutung des Geschäftsgeheimnisses. Bakom und EDÖB kommen beide zum Schluss, dass «das öffentliche Interesse am Zugang zu den verlangten Informationen die Interessen der Verleger am Schutz der Privatsphäre der betroffenen Verlage überwiegt».

Sollten sich die sechs renitenten Verlage mit den Ausführungen in der von ihnen verlangten Verfügung zufrieden geben, steht einer vollständigen Transparenz nichts mehr im Wege. Das Bakom könnte die Zahlen zur Presseförderung veröffentlichen. Sollte aber auch nur ein einziger Verlag auf einer gerichtlichen Klärung bestehen, wäre eine Publikation bis zum endgültigen Richterspruch blockiert. Folgt das Gericht der Argumentation des Bakom und der Empfehlung des EDÖB, wäre dies eine rechtliche Grundlage auf der über eine periodische Publikation der Subventionsempfänger und der gewährten Vergünstigungen nachgedacht werden könnte, ohne dass jedes mal jemand ein Einsichtsgesuch stellen muss.

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