Mit Subventionen zu neuen Ufern

Presseförderung ist in Europa weit verbreitet. Alle westeuropäischen Länder unterstützen die Presse indirekt mit Mehrwertsteuererleichterungen. In vielen Ländern finden sich aber zusätzlich direkte Förderungsmassnahmen. Diese werden zunehmend kanalunabhängig ausgestaltet, so dass neben gedruckten Medien auch Online-Publikationen mit öffentlichen Mitteln unterstützt werden.

Mediensysteme westlicher Demokratien befinden sich in einem Umbruch. Diese Veränderungen sind nicht bloss konjunktureller Art. Vielmehr ist von einer strukturellen Medienkrise zu sprechen. Nutzerinnen und Nutzer sind, genau wie die Werbung, ins Internet abgewandert, und zwar nicht zu den Onlineablegern der klassischen Medien, sondern zu Suchmaschinen und sozialen Netzwerken, die mit Journalismus wenig zu tun haben. Die für Journalismus zur Verfügung stehenden Ressourcen sind folglich stark im Abnehmen begriffen. Entsprechend werden Befürchtungen über negative Auswirkungen dieser Medienkrise für die Demokratie geäussert. Denn ob nun Print oder Online: Eine professionelle und kontinuierliche journalistische Berichterstattung ist auf eine mit ausreichenden Ressourcen ausgestattete Redaktion angewiesen. Und das ist teuer.

Neue Finanzierungsformen
Allerdings ist unklar, ob die bisherige marktliche Finanzierung von Medienorganisationen über Anzeigen und Verkaufserlöse weiterhin ausreichen wird. Auf dem Werbemarkt konkurrieren Google, Facebook & Co. mit den Verlagshäusern. Zudem ist ungewiss, wie erfolgreich Paywalls oder neue Einnahmequellen wie Data Mining sein werden.

Vor diesem Hintergrund rückt verstärkt eine Finanzierung von Journalismus mit öffentlichen Mitteln («Presseförderung») ins Zentrum der Diskussion. Grundsätzlich lässt sich zwischen direkter und indirekter sowie zwischen allgemeiner und selektiver Förderung unterscheiden.

• Direkte Presseförderung bezeichnet eine direkte finanzielle Zuwendung des Staates an Medienunternehmen (direkte Zahlung); indirekte Presseförderung begünstigt diese nur mittelbar, verschafft ihnen aber einen wirtschaftlichen Vorteil (beispielsweise Steuererleichterungen oder reduzierte Posttarife).
• Während allgemeine Massnahmen nach dem Giesskannenprinzip allen Medien in einer Branche zugutekommen (und grosse Medienunternehmen stärker begünstigen als kleine), unterstützen selektive Formen der Förderung nur bestimmte Titel. In der Regel handelt es sich um wirtschaftlich schwächere Medien, deren Überleben gesichert werden soll.

In der Schweiz existiert derzeit nur eine indirekt-allgemeine Presseförderung. Zum einen wird die Regional- und Lokalpresse sowie die Mitgliedschafts- und Stiftungspresse durch verbilligte Posttarifen in der Höhe von 30 resp. 20 Millionen Franken unterstützt. Zudem profitieren alle Zeitungstitel von einem reduzierten Mehrwertsteuersatz von 2.5 % statt 8 %. Für das Jahr 2009 belief sich dies auf eine indirekte Subvention von ca. 73 Millionen Franken. Die Wirksamkeit dieser indirekten Massnahmen zur Vielfaltssicherung und -förderung wird aber als gering eingeschätzt.

In Europa weit verbreitet
Doch wie sieht die Situation in anderen europäischen Ländern aus? Indirekte Formen der Presseförderung sind weit verbreitet. Die häufigste – und unter finanziellen Gesichtspunkten bedeutendste – Fördermassnahme sind Mehrwertsteuererleichterungen auf den Verkauf von Zeitungen und Zeitschriften. In Belgien, Dänemark, Norwegen und Grossbritannien sind Presseprodukte sogar ganz von der Mehrwertsteuer befreit.

Daneben spielen auch Tarifreduktionen, insbesondere für die Distribution von Presseerzeugnissen, eine gewisse Rolle. Zwar hat die Subvention des Postzeitungsdienstes europaweit stark an Bedeutung verloren, doch in Frankreich, Italien, Belgien und der Schweiz wird bis heute daran festgehalten. Ferner setzt die indirekte Presseförderung bei Aus- und Weiterbildung (Unterstützung von Journalismusschulen), Nachrichtenagenturen und Forschungsprojekten mit Beratungszweck für Verlage an.

Wettbewerbsnachteile ausgleichen
Abgesehen von Grossbritannien, Irland, Deutschland und der Schweiz kennen sämtliche westeuropäischen Länder zusätzlich direkte Fördermassnahmen. In Österreich und Schweden findet sich eine Vertriebsförderung. Den Verlagen wird bei Erfüllung bestimmter Kriterien der Vertrieb von Tageszeitungen direkt finanziell abgegolten. Das schwedische System etwa setzt bei Kooperationen in der Distribution an: Wenn Zeitungen auf eigene Vertriebssysteme verzichten, können sie von staatlicher Förderung profitieren. Wettbewerbsnachteile kleiner Zeitungen sollen damit ausgeglichen werden.

Am häufigsten wird aber die Produktion von Zeitungen finanziell unterstützt. Mit Ausnahme Belgiens ist die Produktionsförderung überall selektiv ausgestaltet. Von den Subventionen profitieren damit nur Presseprodukte, die Schwierigkeiten haben, sich auf dem Markt zu finanzieren, deren Überleben aber aus Vielfaltsüberlegungen (z. B. Zweitzeitungen) oder aus gesellschaftspolitischen Gründen (z. B. Publikationen in Minderheitensprachen) erwünscht ist. Mehrere Länder haben in den letzten Jahren ihre Produktionsförderung reformiert, damit neben der gedruckten Presse auch Onlinepublikationen in den Genuss von Subventionen kommen können. Direkte Presseförderung erweist sich also auch im Zeitalter des Internets keineswegs als Auslaufmodell. Nachfolgend vier Beispiele für solche Reformen:

• Schweden: Die Produktionsförderung steht schon seit 1996 nicht nur Zeitungen, sondern auch Onlinepublikationen offen, die mindestens einmal wöchentlich erschienenen, deren redaktionelle Inhalte zu 55 % von einer eigenständigen Redaktion erstellt wurden und die maximal 30 % Haushaltsabdeckung in ihrem Verbreitungsgebiet erreichen. Damit soll die benachteiligte Position dieser Publikationen auf dem Werbemarkt kompensiert werden. Die genaue Definition der Förderkriterien erlaubt eine weitgehend automatisierte Vergabe der Gelder durch den von der Regierung eingesetzten Presseförderungsrat. 2011 standen rund 80 Millionen Franken hierfür zur Verfügung.
• Dänemark: Die Presseförderung in Dänemark wurde 2013 einer Komplettrevision unterzogen. Damit nicht mehr nur Tages- und Wochenzeitungen, sondern auch Onlinepublikationen von Förderung profitieren können, wurde die bisherige Distributionsförderung als Reaktion auf die Konvergenz in eine Produktionsförderung umgewandelt. Mit dem neuen System werden journalistische Publikationen unabhängig vom Distributionskanal gefördert, sofern mindestens die Hälfte der Inhalte redaktioneller Art ist und ein Sechstel der Inhalte von einer eigenständigen Redaktion produziert wurde. Ausserdem müssen mindestens drei Journalistinnen oder Journalisten angestellt sein. Übernommen werden pro Jahr maximal 2.85 Millionen Franken oder 35 % der Redaktionskosten. Kleine nationale Tageszeitungen sowie Onlinepublikationen ohne Verbindung zu einer subventionierten Printpublikation können zusätzliche Gelder erhalten. Neu stehen jährlich rund 67 Millionen Franken zur Verfügung, die von einem ministerial eingesetzten Medienrat vergeben werden.
• Italien: Nationale und regionale Presseprodukte sowie Onlinepublikationen, die bestimmte Bedingungen erfüllen (etwa Mindestzahl von Angestellten), erhalten 50 % ihrer Produktionskosten (bis zu 2.5 Millionen Euro) erstattet. Dazu kommt ein fixer Betrag pro verkauftem Exemplar (z. B. EUR 0.25 für nationale Tageszeitungen und EUR 0.10 für Onlineabonnenten). 2013 belief sich die Förderung auf rund 96 Millionen Euro. Die Zukunft des Systems ist indes wegen der Wirtschaftskrise ungewiss.
• Norwegen: Während bisher hauptsächlich kleine Monopolzeitungen und Zweitzeitungen (Auflage von maximal 6‘000 resp. 80‘000 Exemplaren) gefördert werden, wird derzeit eine Ausdehnung des Systems auf Onlinepublikationen geprüft. Heute sind Publikationen von der Förderung ausgeschlossen, wenn mehr als die Hälfte ihres Umfangs aus Werbung besteht, mehr als 310‘000 Franken Gewinn erwirtschaftet oder eine Dividende ausbezahlt wird. Die Gelder werden von der Medienregulierungsbehörde gesprochen, 2011 standen rund 45 Millionen Franken zur Verfügung.

Daneben kennen zahlreiche Länder weitere Massnahmen, mit denen sie die Presse direkt fördern, z. B. die Unterstützung der internen Journalistenausbildung innerhalb von Medienhäusern oder eine projektbezogene Förderung von Neugründungen oder Reorganisationen. Frankreich etwa fördert Modernisierungsprojekte von Medien. Und in Dänemark existieren ein Innovationsfonds für die Gründung neuer Medien und ein Restrukturierungsfonds für Medien in wirtschaftlichen Notlagen.

Gefährdet Presseförderung die Pressefreiheit?
Dieser kurze Überblick verdeutlicht, dass in Europa indirekte und direkte Presseförderung weit verbreitet ist. Angesichts des wachsenden Stellenwerts des Internets zeigt sich bei der direkten Presseförderung ein Trend hin zu einer Produktionsförderung und der Unterstützung von Innovationsprojekten und Neugründungen. Damit können neben Zeitungen auch journalistische Onlineangebote unterstützt werden. Auch in der Schweiz könnten mit direkten Subventionen also unabhängige (Lokal-)Zeitungen, aber auch neue journalistische Onlineangebote, die in den einzelnen Regionen zu einer neuen Medienvielfalt beitragen würden, finanziell unterstützt werden.

Gegner wie Befürworter von Presseförderung dürften sich darin einig sein, dass die Freiheit der Medien von Staat (und Wirtschaft) ein hohes Gut ist, das es zu erhalten gilt. Staatliche Eingriffe in redaktionelle Entscheidungen und Medieninhalte wären einer Demokratie unwürdig. Insbesondere die direkte Presseförderung ist in der medienpolitischen Diskussion umstritten. Dabei wird häufig vor einem negativen Einfluss auf die Pressefreiheit gewarnt. Allerdings kann kein direkter (negativer wie positiver) Zusammenhang zwischen Presseförderung und Pressefreiheit festgestellt werden.

Nordische Länder an der Spitze
So rangieren Schweden und Norwegen auf dem ersten, Dänemark auf dem sechsten Platz der Pressefreiheitserhebung von Freedom House. Sie alle kennen eine direkte Presseförderung. Österreich dagegen, das ebenfalls direkte Fördermassnahmen implementiert hat, und Grossbritannien, das sich auf indirekte Presseförderung beschränkt, liegen beide auf Rang 31. Die Schweiz landet übrigens wie Dänemark auf Platz sechs. Gerade die skandinavischen Länder besitzen also lange Erfahrung darin, wie die Verteilung der Fördergelder staatsunabhängig organisiert werden kann.

Unabhängig von der künftigen Finanzierungsform: Wichtig ist, dass Journalismus über genügend Ressourcen verfügt, um seine für die Demokratie zentrale Rolle wahrnehmen zu können. Angesichts der aktuellen Krise verschwindet das Thema Medienförderung jedenfalls nicht so rasch von der politischen Tagesordnung. Das Parlament hat in einer Motion klar gemacht, dass es vom Bundesrat Vorschläge erwartet. Und auch die Eidgenössische Medienkommission befasst sich mit dem Thema. Wissenschaftliche Resultate können zu einer Versachlichung der ideologisch stark aufgeladenen Diskussion über Medienförderung beitragen. Letztlich liegt es aber an der Politik zu entscheiden, welches Mediensystem die schweizerische Demokratie bekommt.

Der Artikel basiert auf dem vergleichenden Forschungsprojekt «Regulierungs-Monitoring» das von Matthias Künzler, Manuel Puppis, Corinne Schweizer und Samuel Studer zuhanden des Bundesamts für Kommunikation (BAKOM) durchgeführt wurde. Die vollständige Studie ist auf der Website des BAKOM verfügbar.