Mischmasch der Gewalten im Bundeshaus

Mais im Bundeshaus: Für die Akkreditierung der Journalisten im Parlamentsgebäude ist die Regierung zuständig. Ohne dass dies die betroffenen Journalisten gemerkt hätten, hat sich die Exekutive gegenüber der Legislative via Verordnung mehr Macht verschafft. Korrekt wäre es, den Journalisten zwei voneinander unabhängige Akkreditierungen abzufordern. So könnte der unangebrachte Einfluss der Exekutive auf die Akkreditierungen gestoppt werden.

Wie vielleicht einige wissen, habe ich persönlich keine guten Erfahrungen gemacht mit der Akkreditierungspraxis des Bundeshauses. Aufgrund von zwei harmlosen Fotos von der Journalistentribüne, für die ich gemäss einem von den Parlamentsdiensten verfassten Merkblatt keine vorherige ausdrückliche Erlaubnis eingeholt hatte, wurde mir einfach mal unbefristet der Zugang entzogen – nur, um kurz darauf zu behaupten, ich könne ja jederzeit wieder eine Akkreditierung beziehen (Zusammenfassung auf Nachbern.ch).

Verantwortlich für den Entzug war der Bundesangestellte Mark Stucki, ein ehemaliger Journalist (Radio extraBERN, TV SRF), verheiratet übrigens mit der seit 1995 als SRF-Bundeshausjournalistin arbeitenden Géraldine Eicher. Zwei Tätigkeiten, die natürlich strengstens voneinander getrennt sind, wie die beiden versichern. Stucki: «Bei beruflichen Informationen beschränken wir uns auf einen ausschliesslich faktischen Austausch, d.h. ich gebe die gleichen Sachauskünfte, wie allen interessierten Medienschaffenden und Bürgerinnen und Bürger.» Eicher: «Ich trenne Beruf und Privates strikt und professionell. Meine Anfragen bei den Parlamentsdiensten und die Kontakte beschränken sich auf alltägliche, für alle Journalisten erhältlichen Anliegen und Auskünfte. Ich recherchiere keine Beiträge rund um die Parlamentsdienste und trete wo nötig in den Ausstand.»

Bundesbern ist also ein kleines Dorf in einer kleinen Stadt in einem kleinen Land. Rund 400 Journalisten sind derzeit dort registriert, wobei etwa die eine Hälfte für vier Jahre geltende Akkreditierungen haben und die andere Hälfte über Zutrittsausweise verfügen, welche sie jährlich erneuern müssen. In der Praxis dürfen während der Sessionen alle durch den Haupteingang rein. Ausserhalb der Sessionen müssen jene mit Zutrittsausweis beim Eingang Bundeshausterrasse rein, also zusammen mit den Touristen und den für einen Tag Akkreditierten durch die Sicherheitsschleuse.

Urs Paul Engeler, mit Sicherheit ein mehr als verdienter Bundeshausjournalist, muss nun zukünftig auch den Hintereingang durch die Sicherheitsschleuse nehmen, wie Persoenlich.com in einem Interview und einem Bericht darlegt. Engelers Vergehen? Er ist neu Teilzeitarbeiter mit einem 50-Prozent-Pensum bei der «Handelszeitung», und hat das auch so bei seinem Akkreditierungsgesuch vermerkt.

Zur Nicht-Erneuerung seiner Akkreditierung beklagte Urs Paul Engeler, die Vereinigung der Bundeshausjournalisten unterstütze «diesen Entscheid – übrigens ohne mich je angehört zu haben». Eva Novak, Präsidentin des VBJ, schreibt dazu auf Anfrage: «Zuständig für die Akkreditierung ist gemäss der Verordnung die Bundeskanzlei, die ihren (positiven oder negativen) Entscheid zu den Gesuchen jeweils dem Vorstand der Vereinigung der Bundeshaus-Journalistinnen und Journalisten (VBJ) zur Stellungnahme unterbreitet. Der VBJ-Vorstand schaut, ob die betreffende Person gemäss ihren Angaben im Gesuch die in der Rechtsgrundlage aufgeführten Voraussetzungen erfüllt. Er veranstaltet keine Anhörungen – wozu auch und wann bitte?» Vielleicht habe Engeler da etwas missverstanden.

Wer nicht mindestens ein 60-Prozent-Pensum aufweisen kann, erhält keine Akkreditierung, so ist es in der seit 2012 gültigen, vom Bundesrat erlassenen «Verordnung über die Akkreditierung von Medienschaffenden für das Medienzentrum Bundeshaus und über die Zutrittsberechtigung zum Medienzentrum» (MAkkVm, SR 172.071) in Art. 2 festgelegt.

«Zuständig für die Akkreditierung der Medienschaffenden ist die Bundeskanzlei», heisst es darin. Und das schon ganz schön lange, wie Thomas Abegglen von der Bundeskanzlei auf Nachfrage erläutert: «Für die Akkreditierung wurde das erste Reglement anfangs der 1970er Jahre erlassen, es trat am 1. August 1972 in Kraft. 1979 wurde es in eine Verordnung des Bundesrats überführt; diese trat am 1. Juni 1979 in Kraft. 1990 wurde die Verordnung überarbeitet, die geänderte Verordnung trat am 1. Januar 1991 in Kraft». Diese «Verordnung über die Akkreditierung von Journalisten» (SR 170.61) sah in Art. 11 eine «Ahndung von Verstössen» vor. Der Artikel erlaubte der Bundeskanzlei, einem akkreditierten Journalisten, der «vertrauliche oder geheime Informationen» verbreitet, die Ak­kreditierung bzw. den Zutritts-Ausweis zu entziehen.

In der aktuellen Regelung ist dieser Passus nicht mehr drin. Der in Art. 14 geregelte «Entzug der Akkreditierung oder der Zutrittsberechtigung» kann von der Bundeskanzlei nur dann vorgenommen werden, wenn die Bedingungen gemäss Verordnung nicht mehr erfüllt sind oder ein eindeutiger Missbrauch des Anspruchs der Arbeitserleichterungen vorliegt.

Die Bundeskanzlei prüft lediglich, ob der Antragsteller die Voraussetzungen gemäss Verordnung erfüllt. Tut er das, dann erhält er auch eine Akkreditierung. Die beiden Unterschriften im auf bk.admin.ch zugänglichen Formular «Gesuch um Akkreditierung» verlangt die Bundeskanzlei einfach mal vorsorglich und ohne konkrete Grundlage. Einklagen, dass die Journalisten diese Regeln einhalten, kann sie nicht.

Obwohl also das Formular auch ohne Unterschriften eingereicht werden könnte, haben es alle Journalisten unterschrieben – und warum auch nicht? Nicht unterschriebene Formulare seien noch nie vorgekommen, so Abegglen. Passierte das, würde man das einfach zur Kenntnis nehmen. Auf die Erteilung der Akkreditierung habe das keinen Einfluss. Doch weshalb hat sich die Bundeskanzlei überhaupt als zuständige Instanz für die Akkreditierung von Journalisten durchgesetzt? Es sind historische und praktische Gründe.

Gemäss dem seit dem 1. Januar 2000 gültigen «Bundesgesetz über die Bundesversammlung» (ParlG, SR 171.10) gilt im Parlament, zu dem rund 95 Prozent aller eine Akkreditierung beantragenden Journalisten Zugang möchten, das in Art. 69 bestimmte Hausrecht:

«Das Hausrecht in den Ratssälen wird durch die Ratspräsidentinnen und Ratspräsidenten, das Hausrecht in den übrigen Räumlichkeiten der Bundesversammlung und der Parlamentsdienste durch die Verwaltungsdelegation ausgeübt.»

Die Verwaltungsdelegation? Das waren in der abgelaufenen Legislaturperiode Claude Hêche (Präsident), Stéphane Rossini (Vizepräsident), Jürg Stahl, Christa Markwalder, Raphaël Comte und Ivo Bischofberger, alles gewählte Parlamentarier.

Sie also bestimmen gemäss Gesetz, wer ins Parlament darf und wer nicht. Dass die konkrete Umsetzung der Akkreditierung von Journalisten aus praktischen Gründen von der Stabsstelle der Bundesversammlung, den Parlamentsdiensten, übernommen wird, ist nachzuvollziehen. Nicht aber die Verantwortlichkeit der Bundeskanzlei in dieser Frage, die ja die Stabsstelle des Bundesrates ist.

Nimmt man die Gewaltentrennung ernst, so müsste für das Parlamentsgebäude unter der Bundeshauskuppel (Legislative) und für die Pressekonferenzen im Medienzentrum (Exekutive) zwei verschiedene Akkreditierungen ausgestellt werden – so ist das zum Beispiel in Berlin Usus, wo Journalisten für Reichstag und Kanzleramt je eine separate Akkreditierung benötigen. Da dann aber der «Bürokratie!»-Aufschrei unter Journalisten noch grösser wäre, steht in Art. 11 der «Verordnung der Bundesversammlung zum Parlamentsgesetz und über die Parlamentsverwaltung» (ParlVV, SR 171.115):

«Die von der Bundeskanzlei ausgestellten Akkreditierungen für Medienschaffende gelten auch für die Bundesversammlung.»

Die aktuelle Akkreditierungsverordnung (MAkkV) stützt sich auf Artikel 62f im Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz (RVOG, SR 172.010, Botschaft von 1996) ab, in dem es lapidar heisst:

«Der Bund übt das Hausrecht in seinen Gebäuden aus.»

Dass sich die Verordnung darauf beruft, ist schlicht nicht korrekt.

Und auch neu: Die Akkreditierungs-Verordnung vom 21. Dezember 1990 stützte sich auf Artikel 4, Buchstabe e, Ziffer 4 der Verordnung vom 9. Mai 1979 über die Organisation der Bundeskanzlei (AS 1979 710). In Art. 4 «Besonderer Aufgabenbereich» war lediglich festgehalten, dass der «Informationsdienst des Bundesrates» für die «Akkreditierung von Journalisten im Bundeshaus» zuständig ist. Der Bezug der Verordnung auf ein «Hausrecht» des Bundes ist neu und nicht nachvollziehbar, eine von Journalisten ignorierte Machtdemonstration der Verwaltung.

Möglich ist das überhaupt erst, weil der Begriff «Bundeshaus» schon immer Legislative und Exekutive meinte. Zusätzlich zum Parlamentsgebäude unter der Bundeshauskuppel, in dem der gemeine Bürger das «Bundeshaus» sieht und in dem sowohl der Nationalrat als auch der Ständerat tagen (klar Legislative), werden auch mehrere Gebäude der Exekutive «Bundeshaus» genannt:

• die Gebäude Bundeshaus West, in dem EDA, EJPD und die Bundeskanzlei residieren, das Bundeshaus Ost, in dem das VBS und das WBF untergebracht sind sowie das sich derzeit im Umbau befindende Bundeshaus Nord mit dem UVEK und dem EDA.
• das Medienzentrum Bundeshaus, welches dem Bundeshaus West gegenüberliegt und wie alle Gebäude des Bundes dem Bundesamt für Bauten und Logistik (BBL) gehört. In diesem Bundesgebäude dürfen Journalisten arbeiten, ohne eine Miete zu zahlen. Ein Angebot, das sehr viele in Anspruch nehmen.

Gelaufen ist es also so: Zunächst wurden die Journalisten aufgrund eines Entscheids 2000 der Verwaltungsdelegation der Bundesversammlung gegen ihren Willen aus dem Bundeshaus in ein Medienzentrum vertrieben, das dem Bund (Exekutive) gehört und in dem er das Hausrecht hat. Die Akkreditierungsverordnung (MAkkVm, SR 172.071) beruft sich in der Folge auf genau dieses Hausrecht (RVOG, SR 172.010, Art. 62f). Wegen des Umzugs der Bundeshauspresse vom Parlamentsgebäude in das Medienzentrum unterstanden die Journalisten also plötzlich nicht mehr dem im ParlG, SR 171.10, Art. 69 festgesetzten Hausrecht der Verwaltungsdelegation der Bundesversammlung (Legislative). Obwohl in erster Linie 95 Prozent aller Journalisten Zugang zum Parlament wollen und nur 5 Prozent Zugang zu den Medienkonferenzen des Bundes, stellt sich der Bund spätestens mit der neusten Akkreditierungsverordnung auf den Standpunkt, das Hausrecht des Bundes durch die Bundeskanzlei auch dann ausüben zu dürfen, wenn es um Vorgänge in einem Gebäude der Legislative geht.

Die Akkreditierungen für Journalisten müssen meiner Meinung nach in Zukunft zwischen Exekutive und Legislative getrennt werden. Wer ins Parlamentsgebäude unter der Bundeshauskuppel will, sollte sich bei den Parlamentsdiensten akkreditieren lassen müssen. Wer ins «Medienzentrum Bundeshaus» will, sollte sich bei der Bundeskanzlei akkreditieren lassen müssen. Die Exekutive sollte nicht darüber bestimmen können, welche Öffentlichkeit der Legislative zugemutet werden kann – die Macht, welche sich der durch die Bundeskanzlei vertretene Bundesrat anmasst, muss zurückgebunden werden. Das ist konkret umsetzbar, und zwar unbürokratisch. Dass akkreditierte Journalisten auch weiterhin durch den Vordereingang ins Parlament kommen können sollen, versteht sich von selbst.

Was bleibt, ist der in jedem Fall grosse Regulierungsaufwand für die 400 Leute. Der wäre ja noch nachzuvollziehen, wenn es im Bundeshaus Platzprobleme geben würde. Aber die gab es nicht mal am letzten Wahltag, dem 18. Oktober 2015: Die vielen Journalisten und die wenigen Politiker kamen problemlos aneinander vorbei, und das obwohl das SRF die ganze Wandelhalle vollgestellt hatte. Und wenn es bei den kommenden Bundesratswahlen etwas enger wird, dann ist das sicher auszuhalten.